6 октября 2003 года Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон № 131 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, который кардинально поменяет власть в российских регионах. А вместе с тем и схему финансирования социальных программ, больниц, школ, бюджетных организаций… То есть непосредственно отразится на жизни россиян. Причем, реализовывать реформу, по большей части, будут сами муниципалы. До 1 января 2006, когда закон полновластно вступит в силу, им предстоит пройти ряд этапов-преобразований.
Первый из них уже близится к завершению, а в регионах хаос: управленцы не знают, как им трактовать новый закон и что в ходе реорганизации делать? Реформа началась, но идет “на ощупь”. Закон есть, а как его реализовать – мало кто знает. Поэтому по всей стране представители местного самоуправления собирают конференции и на них коллективно моделируют новую власть. Последний такой съезд прошел в Екатеринбурге 6 июля. На него приехали управленцы со всего Урала, даже представители небольших районов и городов. Что уже говорит о масштабах проблемы.
Но сначала о реформе. "Цель реформы - приблизить власть к народу, сделать местное самоуправление – самую важную сферу общественного регулирования – действительно главнейшей. Ведь именно региональные власти решают важнейшие проблемы людей. Новый закон в корне изменит взаимоотношения граждан с властью. Сейчас многие права россиян хоть и гарантированы Конституцией, но на деле реализовать их очень трудно. Реформа призвана изменить ситуацию. Благодаря ей повысится качество жизни, управляемость в Российской Федерации", - прокомментировал Владимир Путин.
Согласно принятому закону, все основные функции и полномочия в регионах перейдут к местным администрациям – мэрам, руководителям районов, сел. Под их “опекой” окажутся здравоохранение, образование, культура, милиция, ЖКХ, все важнейшие социальные сферы и общественные проблемы. И именно региональные управленцы будут решать: кому, на что и сколько денег выделять. Вместе с новыми возможностями, у местных администраций возрастет и ответственность: ведь именно от них будет зависеть благополучие района.
Начальник управления внутренней политики администрации губернатора Свердловской области Александр Александров: “У нас и до этого на районную администрацию было возложено много обязательств. Именно на местах принимаются все важнейшие для жителей решения. Но при этом не было ясно: кто, за что отвечает и несет ответственность. При массе функций у местного самоуправления не было финансового подкрепления. К тому же оно не входило в систему государственной власти. Реформа изменит эти упущения. Она четко разграничит полномочия между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, между муниципальными образованиями разного уровня. И не будет смешения компетенции”.
Согласно статьям 5 и 6 федерального закона, вся реальная власть будет передана, так сказать, по ее месту дислокации - на уровень мелких поселений. Контролировать их деятельность поручат вышестоящим областным, краевым, республиканским администрациям. Причем, губернаторы смогут самостоятельно отстранять от должности местного главу, если тот, по их мнению, нарушил закон. Однако и они могут поплатиться своими креслами, если прогневают федеральную власть. При этом вмешиваться в деятельность нижестоящего уровня высокопоставленные чиновники смогут лишь “в исключительных случая”. По словам политолога Ильи Горфинкеля, реформа - очередная попытка сделать “вертикаль власти” все же “вертикальной”. “На периферии чиновники нередко злоупотребляют властью, превращают муниципальное хозяйство в объект собственной наживы. Их даже нередко называют “серой зоной” российского управления. Новый закон направлен на то, чтобы направить свет в эту “темноту”.
Итак, в соответствии с новым законом своими главами обзаведутся все села и деревни. Там же, где подобного доселе не видывали, они появятся уже с 1 января 2005 года.
Один из главных вопросов реформы – финансирование. Здесь законодатели решили всех уравнять: деньги между муниципалитетами будут распределяться равномерно. И заниматься этим будет /на областном, допустим, уровне/ губернатор.
Александр Александров: “Сейчас сложилась ситуация, когда у одних городов финансовых возможностей больше, у других – меньше. Соответственно, и уровень жизни в них разный. Благодаря реформе уровень развития муниципальных образований будет выровнен. С богатых регионов начнут взимать так называемый “отрицательный трансферт”. Он пойдет в помощь бедным территориям”.
Теперь о проблемах, с которыми столкнулись муниципальные власти, реализуя реформу. Главная из них – финансовая. По словам Александра Александрова, это самая слабая часть реформы. “Муниципалам оставят низкодоходные налоги, которые не играют существенной роли в наполнении бюджетов всех уровней. При этом финансовой помощи из вышестоящих бюджетов регионам ждать не придется. Ее практически не будет. Цель реформы – экономически усилить муниципалитеты, сделать их самодостаточными”.
Практики же по этому поводу уже утопают в безответных вопросах. Представители Троицкого района Челябинской области на совещании вопрошали: “Как станет самодостаточным сельскохозяйственный район? Сейчас – то, при государственном субсидировании, крестьяне с проблемами не разберутся. А потом, вообще… Из чего деньги будут брать. А, если неурожай, вон, как в этом году, такая засуха! По поводу “уравниловки”. У нас, допустим, есть богатые, урожайные хозяйства, и те, что на грани банкротства. Как их выровнять?”
Александр Александров: “Чтобы закон заработал, необходимо внести поправки в региональные законы, изменить около 200 общефедеральных законодательств. И самое главное - проработать как раз налоговый и бюджетный кодексы. Этим сейчас Госдума и занимается. Возможно, какие-то “доходные” налоги за муниципалитетами все же сохранят”.
Ну, ладно, с будущими налогами еще предстоит разобраться, а как быть с теми затратами, кои требуются в смысле внедрения в жизнь муниципальной революции уже сегодня? Представители администрации Тюменской области тревожно констатировали: “Реформа требует больших затрат. На референдумы, смену Устава, разграничение территорий, выборы мы уже затратили немалые средства. Но это ведь только начало! При этом, как сказал Владимир Мокрый /председатель ведомственного комитета/, расходы будут компенсированы лишь некоторым и в исключительных случаях. А где средства брать на дальнейшие этапы реформы? Приходится-то ведь жертвовать городскими бюджетами”.
Поясним, референдумы, разграничение территорий – это все звенья того этапа, когда всем МО требуется определить свои границы. И требуется это сделать уже сегодня.
Представители администрации города Сургут: “У нас такая проблема. Наш город находится в Сургутском районе, при этом он не районный. Согласно новому закону, границы двух муниципальных образований сливаться не могут. Но администрация ХМАО говорит иное. Как нам быть: нужно выходить из состава района или нет?”
Представители администрации Челябинской области: “ У нас такая же ситуация, город Троицк входит в Троицкий район. Вообще, сейчас много возникает проблем из-за разной трактовки понятий. В земельном кодексе под “поселением” понимается одно, в налоговом – другое. Отсюда путаница и конфликты”.
Представители Свердловской области: “Разграничение территорий стало одним из самых проблемных и конфликтных моментов. Районы не столько не могут поделить территории, сколько запутались в “законных” границах. Другой спорный момент – имущество. Муниципалитеты должны его четко распределить. Проблемы возникают и с тем, что не хотят отдавать, и с тем, что не желают брать. У нас в Екатеринбурге есть прекрасная кардиологическая больница. Восемь этажей современного оборудования. По новому закону она должна перейти на баланс города. А здравоохранение ее не отдает. Что делать, дробить: часть одним, часть другим? Были ситуации, когда муниципалитеты отказывались заниматься ЖКХ. Однако, по закону им положено курировать все социальные вопросы, в том числе и коммунальное хозяйство. Не согласны – тогда через суд. Хотят - не хотят, а заниматься этим придется”.
Александр Александров: “Все нюансы в законе не прописаны. От этого масса спорных моментов. Владимир Мокрый сказал, что при конфликтах необходимо ориентироваться на Устав муниципального образования. Если и в нем ничего нет, то тогда обращаться в Арбитражный суд. По его словам, регионам пора готовиться к регулярной судебной практике. Кстати, на Западе все спорные вопросы решаются через суд”.
Что касается судебных органов и прокуратуры, то они уже, кстати, волей- не волей в теме. Практика муниципального реформирования заставляет.
Представители администрации Челябинской области: “При распределении территорий у нас тоже возник конфликт с областной прокуратурой. В границы одного из муниципальных образований входила заповедная территория. Прокуроры от природоохраны требовали провести экологическую экспертизу. А ведь это огромные затраты. Прокуроры, стоявшие на нашей стороне, считали ее нецелесообразной.
В общем, возник разлад даже в самой прокуратуре. Пришлось обращаться в Министерство природных ресурсов России. И оттуда уже пришел ответ, что экспертиза не требуется”.
Еще один конфликтный нюанс грядущих масштабных преобразований – имущество.
Представители администрации Тюменской области: “В законе строго оговорено, сколько у муниципалитетов должно быть имущества, не больше, ни меньше. А если у меня на балансе нет чего-то, какого-нибудь объекта. Не в каждом же селе есть своя больница или школа, а с меня их начнут спрашивать. И что делать – строить? А если на это денег нет? В общем, крайних не найдешь”.
И, наконец, о новых начальниках. Их, кстати, по мысли стратегов муниципального реформирования, должно появиться немеряно, иначе власть к народу совсем близко не приблизишь. Вопрос о том, где набрать на каждое село умных “голов”, а к ним впридачу грамотных бухгалтеров /бюджеты-то верстать самим придется почти в каждой деревне Пупкино/, а к ним еще и секретаршу, водителя и т.д. и т.п., а главное, как всех этих руководящих работников содержать /зарплата, админрасходы, горючее и опять же т.д. и т.п./ - пока риторический, то есть тот, который без ответа. Но самое грустное, что и здесь законодатели далеко не все даже на бумаге предусмотрели.
Представители администрации ХМАО: “У нас возник вопрос по поводу поселковыд.х глав и законодательных органов. Если в муниципальном образовании не было администрации, то, согласно закону, мы должны ее избрать, и с 1 января 2005 года она приступит к работе. Но как? Закон – то вступает в силу только 1 января 2006 года, и лишь он наделяет новых управленцев полномочиями”.
Наш беглый обзор окружной дискуссии по муниципальным новшествам лишь краешком коснулся только части возникших на местах недоумений. Понятно, что их будет с каждым реформенным шагом не меньше, а больше. А потому итоги на совещании не подводили, ограничились обсуждением, в конце концов нам не впервой ввязываться в бой, а там посмотреть, что из этого всего получается.
Политолог Илья Горфинкель: “Как уже было сказано, реформа только началась. И для эффективной ее реализации нужно доработать еще массу законов. Возникшие проблемы обязательно разрешаться. И то, что сейчас россиян не интересует реформа местного самоуправлении, не значит, что они будут к ней равнодушны и в будущем. Просто сейчас люди еще не понимают ее. По мере развития, реализации население убедится в ее необходимости”.