Государство отдаст в концессии то, что нельзя приватизировать
Закон о концессиях позволит властям направлять деньги бизнеса на нужные им проекты. В конце прошлой недели глава Минэкономразвития Герман Греф заявил, что правительство намерено внести в Госдуму закон о концессиях до конца 2004 или в первом квартале 2005 года. По мнению министра, этот законопроект позволит «привлекать частный бизнес в традиционные государственные сферы, такие как ЖКХ и муниципальное хозяйство». Подробности нового законопроекта пока неясны. Однако эксперты полагают, что бизнес может инициировать распространение концессионного механизма на нефте- и газопроводы. Что в свою очередь переведет споры о концессиях в политическую сферу. Сами бизнесмены приветствуют идею внедрения концессий в ЖКХ и транспортной инфраструктуре. Однако они не верят, что правительство может пойти им навстречу, и не надеются, что концессии будут применяться там, где выгодно бизнесу, а не власти, пишет RBC Daily.
Вопрос о концессиях можно во многом считать политическим – следующим шагом после ужесточения налогового режима и борьбы против налоговых «оптимизаций» и внутренних офшоров. С помощью этого механизма власти могут направить финансовые ресурсы частного бизнеса на нужные им проекты – причем не на основе неформальных договоренностей, а через оформленные и узаконенные сделки. Особенно актуален этот вопрос в сфере ЖКХ – особенно после последних бюджетных реформ. «Идея концессий и необходимости развития этих механизмов фигурировала в сфере ЖКХ в течение двух-трех лет – в частности, когда создавались «Российские коммунальные системы», шла речь о привлечении иностранных компаний. Концессионный механизм рассматривался как способ привлечения туда частных инвестиций, – сказал RBC daily руководитель спецпроектов Института социальных систем МГУ Дмитрий Бадовский. – С одной стороны, у властей – в первую очередь местных – нет готовности отдавать в частные руки инфраструктуру. С другой стороны – своих денег для ее содержания нет, особенно после реформы межбюджетных отношений». Согласно положениям этой реформы, на местные власти была возложена ответственность за коммунальную сферу, а достаточное финансирование этих полномочий не предусматривается.
Идея концессии дорог возникает по политической логике, полагает Дмитрий Бадовский. «Президент в своем недавнем послании посвятил транспортной инфраструктуре целый раздел и выделил ее как стратегический приоритет. Кроме того, развитию этой идеи способствует и новая концепция развития транспортной инфраструктуры до 2010 года, с которой выступает [министр транспорта] Игорь Левитин, – отмечает он. – В ней много внимания уделяется развитию платных автодорог, ускорению строительства и воспроизводства инфраструктуры. Кроме того, стоит вспомнить и идею Фрадкова о государственно-частном партнерстве». Впрочем, вопрос о концессиях возник задолго до идей о «социальной ответственности» бизнеса и о его партнерских отношениях с государством. «Законопроект о концессиях был принят Госдумой в первом чтении еще в 1996 г., и его судьба была трудной», – сказала RBC daily заведующая лабораторией Института макроэкономических исследований Минэкономразвития Юлия Зворыкина. По ее словам, рассмотрение этого законопроекта во втором чтении значилось в планах Госдумы еще в декабре прошлого года, и МЭРТ готовило проект к рассмотрению. Однако по ходу работы и депутаты, и министерские чиновники сталкивались с многочисленными проблемами.
Как отмечает г-жа Зворыкина, закон о концессиях будет рамочным. Поэтому много споров возникло вокруг того, насколько подробно в нем должны быть прописаны отдельные процедуры. Так, правила проведения концессионных конкурсов в разных версиях занимали то полстраницы, то десять страниц. Однако эти вопросы были скорее техническими. Главным камнем преткновения, по словам Юлии Зворыкиной, всегда был перечень объектов, которые по закону можно будет отдавать в концессию, и вопрос налоговых льгот. Она полагает, что новая версия законопроекта призвана прояснить именно эти вопросы. Кроме того, в законе, скорее всего, будет четко обозначен принципиальный подход к концессии, суть которого на днях обрисовал Герман Греф. «Я поддерживаю позицию министра, согласно которой в концессию можно отдавать только то, что нельзя приватизировать, – говорит Юлия Зворыкина. – В некоторых странах концессию рассматривают как первый шаг к приватизации. То есть непривлекательный для покупки инвесторами актив отдают в концессию, наращивают его стоимость и затем приватизируют. Мнение министра, судя по всему, исключает такой подход».
Полной ясности по подробностям будущего законопроекта, судя по словам представителя Института макроэкономических исследований МЭРТ, пока нет. Г-жа Зворыкина отмечает, что сейчас обсуждается вопрос о передаче в концессию объектов ЖКХ, автодорог и мостов (с тем чтобы впоследствии сделать их платными), атомных электростанций. Это позволит государству привлечь в эти отрасли инвестиции, не теряя контроль над ними. Вопрос по налоговым льготам тоже пока остается непроясненным. «В прежнем законе льготы не предусмотрены. Я сторонник того, что их и не должно быть, – отмечает г-жа Зворыкина. – Концессии очень разные, и внутри каждого проекта оговаривается объем концессионного платежа государству. Если инвестор будет платить все налоги, он будет иметь право выставить условия по снижению этого платежа». По ее словам, на налоговых льготах настаивают главным образом нефтяники – ведь планируется, что по закону в концессию можно будет отдавать и месторождения полезных ископаемых – от золота до нефти.
Бизнесмены приветствуют идею введения механизма концессий в инфраструктурных отраслях. «Можно говорить о том, что концессии – это здравая идея, и что она будет привлекательна для бизнеса, – сказал RBC daily заместитель председателя правления «Альфа-Банка» Олег Сысуев. – Безусловно, это будет касаться областей, в которых уже действует или вот-вот начнет действовать рыночный механизм ценообразования. В особенности это касается сектора ЖКХ. К этой сфере уже есть интерес, он практически подтвержден». По его мнению, интерес бизнеса к концессиям автомобильных дорог будет более сдержанным. «Концессии в этой сфере для России – вещь новая, и говорить о мгновенном интересе вряд ли приходится, – отмечает г-н Сысуев. – Пока, насколько мне известно, ни одной платной дороги в России нет. Поэтому в отношении к этому вопросу пока будет больше настороженности».
Впрочем, развивая механизм концессий, правительство, возможно, столкнется с не слишком приятными для себя моментами. «Если правительство собирается распространить механизм концессии, то рано или поздно – а скорее, рано – возникнет встречный вопрос со стороны бизнеса. Бизнес может выступить с инициативой о распространении механизма концессии на трубопроводную инфраструктуру, – говорит Дмитрий Бадовский. – Сохранение жесткого государственного контроля над этой сферой – одна из постоянных и больных тем». Кроме того, отмечает он, не последнюю роль может сыграть и тенденция к увеличению присутствия иностранцев в российском ТЭКе. «Думаю, что иностранные компании также будут довольно активно поддерживать и продвигать идею о концессионном механизме на трубопроводах», – полагает г-н Бадовский. Впрочем, пока непонятно, будет ли в законопроекте прописана возможность передачи в концессию трубопроводного транспорта. В качестве примера Юлия Зворыкина привела проблему Мурманского порта.
С одной стороны, перед государством стоит задача восстановить Северный морской путь, весьма важный и с экономической, и с геополитической точки зрения. С другой – для этого необходим гарантированный грузопоток. Его можно обеспечить на 100%, если в Мурманск будет протянута нефтяная «труба». Но для строительства трубопровода нужны колоссальные инвестиции – по оценке нефтяных компаний, около 5-6 млрд долл. Вопрос – будет ли государство привлекать для этого деньги частных инвесторов или останется верно своей концепции госмонополии в сфере трубопроводной инфраструктуры. «Возможно, государство само найдет деньги, а в концессию отдаст только порт», – полагает Юлия Зворыкина. Бизнесмены не питают особых надежд на то, что правительство пойдет им навстречу и откажется от своих жестких убеждений. «При нынешней ситуации, что бы ни сказал бизнес, власть будет делать то, что сочтет нужным, – говорит Олег Сысуев. – Власть считает, что природные богатства являются национальным достоянием, и даже ставит под сомнение историю частных нефтяных компаний – даже с иностранным капиталом».