Поправки в закон по назначению губернаторов - сырые
В пятницу вечером Госдума одобрила в первом чтении президентские поправки в законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме». Поправки предусматривают избрание губернаторов законодательными собраниями регионов по представлению президента – то есть де-факто назначение региональных лидеров Кремлем.
Эксперты полагают, что основной торг во втором чтении развернется вокруг положения, разрешающего президенту распускать региональные заксобрания в том случае, если предложенная им кандидатура будет отклонена дважды. Одни считают, что у регионов нет особых шансов избавиться от этой поправки. Она является одним из принципиальных моментов реформы, так как позволяет Кремлю контролировать заксобрания и таким образом при необходимости легко проводить изменения в Конституцию, пишет RBC Daily.
Впрочем, есть мнение, что судьба законодательных собраний еще не решена окончательно. Во всяком случае, у региональных собраний есть все основания даже для чисто юридических претензий к законопроекту: эксперты отмечают, что из-за спешки в нем остается множество «сырых» мест.
Согласно законопроекту, для избрания губернатора необходимо более половины голосов депутатов законодательного собрания, а в двухпалатном собрании – более половины установленного числа голосов каждой из палат. В случае отклонения кандидатуры губернатора президент повторно вносит свое предложение не позднее чем через неделю после отказа. В случае двукратного отклонения кандидатуры президент назначает временно исполняющего обязанности главы региона и вправе распустить законодательное собрание этого субъекта Федерации. Поправки также дополняют основания для отрешения президентом губернатора от занимаемой должности довольно расплывчатой формулировкой: «в связи с утратой доверия или за ненадлежащее исполнение обязанностей».
Законопроект не применяется в том случае, если выборы губернатора уже были назначены до вступления в силу этого закона. Эксперты упрекают разработчиков законопроекта в том, что он поступил на рассмотрение Госдумы в «сыром» виде. «Закон на самом деле сыроватый, – сказал RBC daily первый заместитель генерального директора Центра политических технологий Борис Макаренко. – Например, никто не затронул вопрос о том, что будет с Советом Федерации. Ведь получится, что президентские назначенцы будут формировать половину верхней палаты парламента». Кроме того, отмечает он, даже по букве российского закона безальтернативный выбор именоваться избранием никак не может.
Еще один «сырой момент», по мнению г-на Макаренко, связан с роспуском заксобраний. «Для меня сомнительно, как президент – глава федеральной исполнительной власти – может распускать органы законодательной власти других уровней, – отмечает он. – По закону президент может распустить заксобрание при двукратном отклонении кандидатуры. Может – но не должен. При этом ни условия, ни процедура роспуска не прописываются». По его мнению, этого вполне достаточно для того, чтобы субъекты законодательной инициативы, каковыми являются заксобрания, выражали законные сомнения по поводу содержания президентской инициативы.
По мнению опрошенных RBC daily экспертов, именно право президента на роспуск заксобраний станет главной интригой второго чтения законопроекта. Вопрос – удастся ли заксобраниям добиться послабления и настоять на отмене этой нормы. Тем более что против нее очень резко выступили многие регионы: так, законодательное собрание Татарстана вообще сочло президентский законопроект «попыткой государственного переворота». По мнению Бориса Макаренко, компромисс по этому поводу вполне возможен. «Не уверен, что послабление – это оптимальный термин. Речь, скорее, идет о доведении законопроекта до ума, – говорит он. – Если взять всю совокупность событий в последнее время – высказывания лояльного и осторожного Вешнякова, законодательных собраний регионов, левой и правой оппозиции, – все это подсказывает, что какие-то компромиссы не только возможны, но и целесообразны. Потому что в таком виде закон вызывает напряжение во всем российском политическом классе».
С этим мнением не согласен советник Аппарата Совета Федерации по вопросам госстроительства Денис Журавский. «Я полагаю, что роспуск не будет отменен, -- сказал г-н Журавский RBC daily - участие законодателей в назначении губернаторов для того и предусмотрели в законе, чтобы появилось право их роспуска». По его мнению, эта норма может сослужить службу, если в Кремле будет принято решение внести поправки в Конституцию. «Бытующее в печати мнение о том, что для проведения конституционной реформы (в частности, по продлению полномочий Президента) необходим общероссийский референдум, стало популярным заблуждением, - отмечает эксперт - на самом деле, те главы Основного закона, которые регулируют федеративное устройство и порядок избрания Президента, изменяются принятием федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Поэтому схема наделения губернаторов полномочиями при участии законодательных собраний и вытекающее из нее право роспуска последних - принципиальная составляющая проводимой реформы для той части администрации, которая придерживается решения «проблемы 2008» путем внесения изменений в Основной закон, -- отмечает Денис Журавский. Это, конечно, не единственный вариант, а крайний. Есть еще возможный сценарий с преемником, с постом председателя правительства. На самом деле этих способов гораздо больше трех».
Эту точку зрения поддерживает и собеседник RBC daily в российском парламенте, присутствовавший на обсуждениях президентского законопроекта в профильном комитете Госдумы. Он также полагает, что ни одно из основных положений закона не претерпит изменений. «Можно опираться на мнение представителя президента в Госдуме Александра Косопкина, который на заседании комитета высказал это достаточно четко», – отмечает собеседник RBC daily. На вопрос, зачем нужна конституционная реформа, если Путин официально объявил, что не будет идти на третий срок, он ответил: «Мы подняли старые стенограммы – три года назад Путин говорил, что назначения губернаторов никогда не будет. Кроме того, к 2007 году ситуация в стране может измениться». Как бы то ни было, основная часть законопроекта – о назначении губернаторов – с вероятностью 99,9% останется в тексте поправок.
Однако последствия для региональных лидеров – по крайней мере, для наиболее авторитетных, – скорее всего, будут далеко не катастрофическими. «Расстаться со своими постами придется многим – но это не значит, что большинству, – отмечает Борис Макаренко. – Все рассматривают законопроект только как инструмент снятия губернаторов. Но что касается тяжеловесов, таких как Лужков и Шаймиев, то это как раз возможность их оставить». По его мнению, в переговорах с Кремлем эти губернаторы могут представить чисто житейский аргумент: да, от них можно избавиться, но тогда кого-то придется назначать на их место. При том остром кадровом дефиците, который, по признанию многих, испытывает президентская команда, найти замену самым успешным губернаторам едва ли возможно. «Ведь губернаторы-тяжеловесы возглавляют «тяжеловесные» регионы, – говорит г-н Макаренко. – И у тех же Лужкова и Шаймиева до сих пор не было действительно сильных конкурентов».