Бюджет-2013: деньги снова "по-кудрински" складываются в "грязную наволочку"
Президент РФ Владимир Путин подписал закон о федеральном бюджете РФ на следующую трехлетку - 2013-2015 гг. Главная отличительная черта первого бюджета, принятого Госдумой шестого созыва, — достаточно жесткое ограничение госрасходов в соответствии с новыми бюджетными правилами. Предполагается, что все нефтяные сверхдоходы будут вновь складываться в нефтедолларовую "кубышку" в виде Резервного фонда.
Идейным вдохновителем и создателем нефтяной "подушки безопасности" бюджета в России является бывший глава Министерства финансов РФ Алексей Кудрин. При нем в 2004 г. был создан Стабилизационный фонд, в который перечислялись доходы государства от налогов на добычу и экспорт нефти при превышении мировой цены на нефть некой пороговой "цены отсечения". Фонд был призван в первую очередь покрывать расходы бюджета в случае обвала цен на нефть.
В 2008 г. Стабфонд был разделен на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Первый фонд фактически стал преемником Стабфонда, а второй был создан в целях поддержки пенсионной системы РФ. Правила пополнения фондов несколько изменились, но основная суть их осталась прежней — туда складывались нефтяные сверхдоходы бюджета. При этом значительную часть накопленных резервов Россия инвестирует в государственные облигации других стран с высоким кредитным рейтингом, в том числе в госбумаги США. Такого рода инвестиции традиционно считаются надежными, но относительно низкодоходными.
Однако мировой финансовый кризис внес свои коррективы: из-за ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры с 2010 г. действие бюджетных правил было приостановлено. И только с 2013 г., после трехлетнего периода увеличения госрасходов, в России будут введены новые бюджетные правила накопления "подушки безопасности". Согласно новым правилам, объем расходов федерального бюджета будет ограничен средней за последние несколько лет ценой на нефть. Все нефтегазовые доходы, полученные за счет более высоких цен на нефть, будут направляться в Резервный фонд и ФНБ.
Если же цена на нефть окажется ниже средней, то средства Резервного фонда можно будет, наоборот, тратить на текущие расходы. При этом со следующего года в России планируется создать Российское финансовое агентство, которое, как рассчитывают власти, будет более эффективно управлять средствами суверенных фондов. Для этих целей будет расширен перечень ценных бумаг, в которые можно будет инвестировать эти средства.
По сути новые бюджетные правила очень похожи на старые. Таким образом, консервативный подход к госрасходам в России вновь возобладал, несмотря на то, что главный апологет такого подхода - Кудрин - еще год назад ушел из Минфина. Сторонники такой бюджетной политики полагают, что именно складывание нефтяных сверхдоходов в "кубышку" позволило России пережить прошлый мировой финансовый кризис 2008-2009 гг. Российские власти и сейчас уверяют, что новые бюджетные правила необходимы нашей стране как страховка на случай очередного витка кризиса. Кроме того, правила призваны постепенно снизить зависимость бюджета РФ от колебаний цен на нефть.
Однако не все эксперты считают целесообразным проведение столь жесткой бюджетной политики. "Мы переходим опять к накоплению нефтегазовых фондов. Их объем будет держаться примерно на уровне 9% ВВП, что дает большую "подушку безопасности" на случай кризиса, но при этом лишает экономику очень важного ресурса для развития", - отмечает эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) Елена Пенухина. По ее мнению, принятый бюджет можно скорее охарактеризовать как "бюджет стабилизации", нежели как "бюджет развития". А такая политика неминуемо скажется на темпах экономического роста. "Госрасходы являются одним из факторов экономического роста. Если в 2008 г. госрасходы обеспечивали 0,6 процентных пункта годового роста ВВП, то к 2015 г. их вклад сожмется до 0,3 процентных пункта. Если бы мы наращивали госрасходы, это оказывало бы положительное влияние на экономический рост", - поясняет Пенухина.
В принятом законе о бюджете на ближайшие два года заложен незначительный дефицит федерального бюджета, а в 2015 г. его размер и вовсе должен приблизиться к нулю. Однако, по мнению ведущего научного сотрудника института "Центр развития" НИУ-ВШЭ Андрея Чернявского, России вовсе не обязательно стремиться к достижению нулевого дефицита к 2015 г.
"Возникает вопрос, так ли необходимо нам иметь сбалансированный бюджет в современной ситуации, когда мы перегружены различными обязательствами", - говорит эксперт. По его оценкам, в случае, если бюджет в течение ближайших 15 лет будет сводиться с ежегодным дефицитом в размере 1,5% ВВП, к 2030 г. суверенный госдолг России составит 17% ВВП. По словам А.Чернявского, такой размер госдолга не будет критичным для России, поскольку он по-прежнему будет намного меньше госдолга большинства развитых и развивающихся стран.
Напомним, в настоящее время госдолг РФ составляет около 10% национального ВВП, тогда как долг Греции достиг около 170% ВВП, Италии — около 120% ВВП, суверенные долги Германии и Франции — более 80% ВВП. Однако в российском Минфине считают, что странам с запредельными долгами рано или поздно придется за них расплачиваться. "Без сокращения уровня долга никакого экономического роста в конечном счете быть не может. Считаю, что основной тренд в странах с большим уровнем долга должен заключаться в том, чтобы они имели программы по снижению уровня долга", - полагает министр финансов РФ Антон Силуанов.
В условиях вводимых ограничений по использованию бюджетных средств правительству РФ пришлось расставить приоритеты их расходования, что вызвало немало споров среди министерств и ведомств, каждое из которых стремилось откусить побольше от бюджетного пирога. С горем пополам пирог поделили, однако многие аналитики не считают оптимальной выбранную структуру расходов федерального бюджета.
Так, главный экономист "Уралсиб Кэпитал" Алексей Девятов отмечает, что серьезно пострадают госрасходы, связанные с развитием человеческого капитала, что идет вразрез с рекомендациями экспертов и негативно повлияет на темпы экономического роста в среднесрочной перспективе. По словам экономиста, в реальном выражении расходы бюджета в 2013 г. сократятся на 2,3%, в основном за счет снижения расходов на здравоохранение (-14%), национальную экономику (-9,8%), СМИ (-10,1%), социальную политику (-4,8 %), образование (-3%). При этом возрастут расходы на национальную безопасность (+8,7%), трансферты региональным и муниципальным бюджетам (+7,1%), а также расходы на общегосударственные вопросы (+3,1%).
По мнению эксперта Экономической экспертной группы Елены Лебединской, выбранная структура бюджета вряд ли будет способствовать диверсификации и развитию экономики. В 2015 г. из общего объема расходов федерального бюджета в 18,8% ВВП на социальную политику пойдут 5,5% ВВП, на оборонку - почти 4% ВВП, на безопасность - 2,6% ВВП. Таким образом, на указанные направления пойдут две трети всех расходов. По словам эксперта, такой бюджет можно назвать оборонным, но не социальным, поскольку, несмотря на большой объем социальных расходов, в бюджете не отражена пенсионная реформа. Вместе с тем, Е.Лебединская считает, что сама по себе консервативная бюджетная политика вполне разумна. "Объем расходов я считаю адекватным нынешним условиям, но их структура оставляет много вопросов, так как не решает стратегических задач", - полагает эксперт.
Кроме того, у экспертов остается много вопросов по поводу способности федерального центра и регионов профинансировать принятые государством обязательства в ближайшие три года. В частности, это касается исполнения указов президента РФ Владимира Путина от 7 мая 2012 г., в которых отражены его предвыборные обещания, в том числе по повышению зарплат бюджетникам в сферах образования и здравоохранения.
Во время обсуждения главного финансового документа страны депутаты Госдумы, сенаторы и представители Счетной палаты отмечали, что региональные бюджеты берут на себя повышенную социальную нагрузку в рамках реализации президентских указов, с которой они могут попросту не справиться. По оценкам Счетной палаты, дотации из федерального центра покроют лишь треть дополнительных расходов регионов на социалку.
Некоторые аналитики даже высказывают опасения угрозы дефолтов отдельных регионов. Так, эксперты международного рейтингового агентства Standard & Poor's (S&P) полагают, что уже в 2013 г. правительство РФ может столкнуться с дефолтом ряда российских регионов. "Необходимо признать, что выполнение указов президента В.Путина требует значительных финансовых ресурсов, которых нет ни у центра, ни у регионов. Поэтому я сомневаюсь, что эти указы будут выполнены в полном объеме. Тем не менее есть риски чрезмерного роста долговой нагрузки отдельных регионов, что может впоследствии привести к их дефолтам", - разделяет опасения Девятов из "Уралсиб Кэпитал".
Если же до дефолтов дело не дойдет, то, по мнению экспертов, российские регионы как минимум столкнутся с проблемой нехватки ресурсов для обеспечения своих региональных инвестиций. "Финансирование президентских указов будет осуществлено в ущерб другим расходам регионов, в том числе расходам на инвестиции, региональные дороги, жилье. Таким образом, происходит перенос центра проблем в сторону регионов", - считает А.Чернявский из института "Центр развития" НИУ-ВШЭ.