Озвучены тезисы будущей "земской реформы": расформирование гордум и назначение глав губернаторами
В четверг президент Владимир Путин сказал о том, что необходимо реализовать систему местного самоуправления, однако конкретных предложений не озвучил. И уже через несколько дней конкретные предложения появились в докладе близкого к Кремлю Института социально-экономических и политических исследований, передает корреспондент Накануне.RU.
Авторы уточняют, что документ готовился еще к ноябрьской встрече Владимира Путина с активом ОНФ, где тема местного самоуправления также звучала очень остро. Однако, в силу ряда причин, было принято решение опубликовать документ вскоре после послания президента Федеральному собранию. В аналитической записке фонда Дмитрия Бадовского приводятся тезисы о тех преобразованиях, которые можно провести в системе местного самоуправления. Однако, у экспертов эти предложения вызывают некоторое недоумение, поскольку такие реформы способны просто ликвидировать МСУ, как вид деятельности.
В первой части документа, по сути, критикуется реформа Дмитрия Козака, авторы говорят о том, что вопрос о правовом регулировании в этой сфере остается одним из наиболее острых и не был решен в ходе реформы 2000-х годов. Одна из проблем – довольно лаконичное деление муниципалитетов на два типа, под которые приходится подстраиваться всем, что приводит к серьезному дисбалансу, когда многие городские округа не дотягивают даже до 50 тыс. жителей, а некоторые муниципальные поселения включают в себя до 260 тыс. жителей. В результате, нет единого сценария правового закрепления статусов муниципалитетов. А после опубликования майских указов у губернаторов появился дополнительный запрос на более активное влияние на социально-экономическую ситуацию и политику в муниципалитетах.
Авторы записки отмечают, какие нормы конституции и международного права необходимо соблюдать при потенциальной реформе МСУ. Таких позиций несколько – среди них недопустимость полного упразднения МСУ на отдельной территории, согласие горожан на изменение границ муниципалитета и ряд положений, связанных с соглашением о ратификации европейской хартии МСУ.
Далее, без особых переходов и обоснований авторы доклада обосновывают вычленение крупных городов из системы местного самоуправления и встраивание их в систему государственной власти. В этом разделе авторы предлагают, помимо прочего, пересмотреть полномочия муниципальных властей и решить, какие из них можно забрать на уровень субъекта, а какие оставить на муниципальном уровне.
Самая интересная часть доклада – два сценария реформирования местного самоуправления, которые и вызвали неоднозначную реакцию политических экспертов.
Первый вариант предполагает верхний уровень муниципального самоуправления ввести в систему государственной власти, управление им будет осуществлять субъект, то есть областная власть.
При упразднении городских округов сохранение муниципальных районов в качестве самостоятельного "второго уровня" МСУ представляется нежелательным, так как приведет к еще большей асимметрии системы МСУ в России и конкуренции органов МСУ муниципальных районов с территориальными органами государственной власти субъекта РФ в городах, говорится в документе.
В рамках этой концепции, МСУ будет осуществляться только на "низовом уровне" в границах городов и муниципальных районов, а также в городских и сельских поселениях и "специально создаваемых внутригородских муниципальных образованиях". В рамках такой модели, муниципальное самоуправление будет заниматься исключительно хозяйственными делами, а вопросы образования, здравоохранения, жилищного строительства и тому подобные (то есть вопросы реализации политики и комплексного проектного управления на территории, выходящей за границы одного поселения) должны быть полностью отнесены к ведению административных районов и городов, то есть к ведению органов государственной власти.
Что касается кадрового вопроса, главы районных и городских государственных администраций будет назначать избранный губернатор, но с определенными "элементами выборности". В частности, авторы документа говорят о "полусвободном мандате" глав, с обязательным ежегодным отчетом перед населением и представительными органами МСУ "первого уровня" на его территории, а также правом избирателей или представительных органов МСУ потребовать у губернатора его досрочного отзыва (например, в случае выражения недоверия по итогам работы за год).
Если говорить о власти на низовом уровне муниципалитетов, то докладчики предлагают упразднить городские думы и райсоветы. Взамен каждый городской или административный район получит своего персонального представителя (или даже нескольких) в законодательном органе субъекта РФ, избранного по одномандатному округу на территории данного района.
Вторая модель предусматривает формирование столь популярных в последнее время городских агломераций. Такой вид муниципальных образований предлагается формировать на основе административных центров субъектов, а также городских округов с высокой степенью урбанизации. Как муниципальное образование особого уровня, городские агломерации могут получить в свое ведение дополнительные вопросы местного значения в ряде сфер деятельности – промышленной и научно-технической политике, здравоохранении, высшем и среднем профессиональном образовании, дорожном строительстве и др. и связанные с этим дополнительные полномочия, говорится в тексте.
В агломерации, напротив, будет сохранено низовое МСУ – для вошедших в нее небольших поселений. При этом, проблема избыточно укрупненных городских округов, актуальная сегодня в контексте трудностей обратной связи между населением и органами власти таких МСУ, после введения "городских агломераций" как нового типа муниципальных образований, как представляется, утратит свою остроту. Оставшиеся городские округа не будут являться столь крупными по численности и площади, и для них можно сохранить нормы о недопустимости создания в их составе "низовых" муниципальных образований.
Однако, и в этой модели, авторы озабочены возможностью государственной власти влиять на процессы внутри агломерации. "В целях обеспечения единства городского хозяйства" создается администрация агломерации, глава которой назначается главой субъекта РФ с учетом мнения представительного органа агломерации. Городская дума сохраняется, но будет формироваться непрямым образом, – из депутатов вошедших в агломерацию муниципальных представительных органов, а напрямую жители будут избирать только депутата в заксобрание и в местный представительный орган. Общим правилом может стать фактическое сворачивание прямой выборности глав внутриагломерационных муниципальных образований и переход к их избранию из состава представительных органов МСУ "первого уровня".
По мнению авторов доклада, целесообразно завершить реформу в целом по России, либо в пилотных регионах до конца 2015 года, чтобы учесть новую конфигурацию налоговой системы и межбюджетных трансфертов при подготовке проекта бюджета на 2016-2018 годы.
С политической точки зрения, преобразования системы МСУ и перераспределение полномочий между местным и региональными уровнями власти целесообразно завершить, как минимум, за год до выборов депутатов Госдумы РФ и совмещенной с ними большой региональной избирательной кампании (в 2016 году также истекают полномочия более двух десятков региональных парламентов и около двух десятков глав субъектов РФ). В этих условиях представляется желательным принятие поправок в законодательство до конца весенней парламентской сессии 2014 года, особенно если будет выбран курс на одновременное проведение реформы в большом числе субъектов РФ, считают авторы.
Кроме того, авторы обращают внимание на ряд принципиальных моментов. Например, в регионах необходимо обеспечить мораторий на преобразования в системе МСУ на период разработки и утверждения законодательства о реформе МСУ. Отдельное внимание федеральные власти должны обратить на долговую политику крупных муниципалитетов в 2014-2015 годах, поскольку в случае реализации реформы по первому сценарию, бюджетам субъектов РФ может потребоваться принять на себя незапланированную задолженность муниципалитетов своего региона, что способно резко ухудшить кредитные и бюджетные рейтинги самих субъектов РФ.
Помимо этого, эксперты ИСЭПИ советуют более внимательно наблюдать за приватизацией муниципальной собственности, и предупреждают о массовых сокращениях муниципальных чиновников.
Эксперты уже назвали проект такой реформы "возрождением советской власти".
"Это называется советская власть. А что у нас взамен электрификации? И что должно получиться в итоге? Замечу, что в СССР эта система работала за счет наличия КПСС. А теперь на ком будет лежать функция "руководящей и направляющей силы"? На ЕР? На ОНФ? Возникает вопрос с кадрами для новых госструктур на уровне городов и районов. У нас на 83 субъекта не могут адекватных кандидатов в губернаторы найти - приходится некоторых убирать до окончания первого срока. И легендарных сити-менеджеров не припомню. Всё больше серые мыши, фамилии которых население даже вспомнить не может. И как потом выборы выигрывать? Где при такой системе взять ярких харизматиков с мандатом доверия населения, которые выступят в роли "паровозов" для партии власти, как бы она ни называлась? И как будут обстоять дела с МСУ в Москве и Санкт-Петербурге? В общем, очень интересный доклад. Будем думать", – прокомментировал на своей страничке в Facebook политолог Евгений Минченко.
О "советской власти" в рамках новой реформы пишет в социальной сети также политолог Константин Калачев.